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金三林:以“量能分治”思路进一步健全粮食调控政策体系
2018-10-30 00:00

  新形势下,可按照“量能分治,优化储备,内外统筹,综合平衡”的思路,进一步完善粮食调控政策体系,真正做到该放的彻底放开、该管的真正管起来,切实提高市场经济和开放条件下的粮食调控能力。

   随着收储制度等改革的实施,我国粮食市场化程度进一步加深,粮食供求和价格波动更加频繁,国际国内市场的双向影响日益增强,对于改进粮食调控提出了更高的要求。新形势下,可按照“量能分治,优化储备,内外统筹,综合平衡”的思路,进一步完善粮食调控政策体系,真正做到该放的彻底放开、该管的真正管起来,切实提高市场经济和开放条件下的粮食调控能力。

   2014年来粮食调控政策的局部调整

   粮食低需求弹性的经济属性和基本生活品的社会属性,决定了政府必须实施宏观调控,保障国内粮食市场的基本稳定。改革开放以后,我国粮食市场化程度不断加深,政府的调控政策也逐步完善,在2004年以后逐步形成了以增产为主要目标,以托市收储为主要政策工具,以预期管理、需求管理和储备投放为补充的粮食调控政策体系。2014年以来,国家又根据粮食供求关系出现的新变化、粮食产业出现的新问题,对前期实施的粮食调控政策进行逐步调整。

   (一)逐步取消对大豆和玉米的临时收储政策。

   2014年国家启动了东北地区大豆目标价格补贴政策试点。2016年按照“市场定价,价补分离,保障农民利益”的原则,在东北地区启动玉米收储制度改革,将玉米临时收储政策调整为市场化收购加生产者补贴的新机制。2017年,取消大豆目标价格补贴政策,也实行市场化收购加生产者补贴机制。

   (二)下调稻谷、小麦最低收购价,增强价格弹性。2017年国家下调稻谷最低收购价;2018年进一步下调稻谷最低收购价并对主产省份给予适当补贴,同时对小麦最低收购价也进行了下调。

   (三)以玉米为重点实施粮食“去库存”政策。

   2016年以后,国家通过定向销售、划转轮换一次性储备等方式,加快粮食去库存。

   (四)鼓励粮食深加工行业发展。国家陆续取消了过去对玉米深加工行业的限制,一些省份还对玉米深加工企业进行补贴,扩大市场需求。

   这些政策调整,开始将粮食定价权还给市场,价格信号对市场供求的调节作用重新得以发挥,越来越多的农民根据价格信号和市场需求调整种植品种。临时收储制度的取消,使得玉米价格回落到市场均衡水平,玉米及其替代品进口大幅下降,库存也较快下降。整个粮食市场供求关系出现改善,“高产量,高进口,高库存”的困境开始缓解,市场化改革取得较好的成效。

   现行粮食调控政策面临的挑战和问题

   总体来看,2014年以来的改革还只是局部性的探索,对中长期粮食调控政策体系缺乏整体设计,一些深层次的问题没有解决,在实践中又产生了一些新的问题。

   (一)不能适应“粮食产能安全”新思路的要求

   2013年后,国家根据粮食供求关系出现的新变化,提出了“谷物基本自给,口粮绝对安全”的粮食安全新目标,确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新方针,实施“藏粮于地,藏粮于技”的粮食安全新思路,保障粮食安全的重点从产量安全转向产能安全。

   从产量安全到产能安全,虽只有一字之差,却对粮食调控工作提出了更高的要求。第一,稳定和提升粮食产能是政府的首要目标。粮食产量多一点少一点是技术问题,粮食产能安全则是战略问题。必须完善粮食产能保护的激励机制,确保粮食产能安全。第二,在既定的产能目标下,粮食供求关系将主要由市场来决定,国内外粮食价差、国内粮食储备政策、政府的农业支持政策将对农户生产预期、市场收储行为产生重大影响,市场预期管理非常重要。但目前我国还没有建立起粮食产能保护激励机制,预期管理等产量调控手段缺乏,不能适应新形势的需要。

   (二)对中长期调控政策体系缺乏整体设计

   目前的改革基本是问题导向,哪个品种、哪个环节出了问题就解决什么问题,缺乏整体设计和长远考虑。一是对当前粮食阶段性供大于求考虑较多,对中长期粮食产需缺口考虑不够,特别是为了玉米去库存,在短期内大力发展燃料乙醇,但从长期看国内玉米产需缺口还将扩大,这一模式并不适合我国国情。二是对不同品种的政策改革缺乏系统考虑,一些地区出于结构调整的目的,使大豆生产者补贴标准高于玉米,并实施“米改豆试点补贴”,在取得短期成效的同时也产生新的结构失衡,不符合市场规律;取消大豆玉米等旱地作物的托市收储政策而保留水稻的收储政策,也导致一些地方盲目推动“旱改水”。

   (三)对国内外市场一体化的新格局考虑不够

   技术进步使得不同粮食品种之间原来封闭的能量环被打开,大麦、高粱、木薯等农产品与玉米之间的替代效应日益增强。我国虽然对玉米实施进口关税配额管理制度,但对这些替代品没有贸易保护措施,只要有一定的价差,国内企业就会大量进口没有配额管理的替代品以降低生产成本。这种情况今后将会成为常态,这就要求粮食调控必须要有全球视野,注重国内生产和国外进口的协调。但我国尚没有建立起真正的全球粮食市场监测分析体系,对国际市场缺乏有效影响手段,国内调控政策的设计对国际市场考虑不够,调控效果往往受国际市场的冲击而大大削弱。

   (四)实施粮食调控的基础工作薄弱

   是否进行粮食调控、粮食调控的决策是否科学,要取决于对粮食市场形势的正确判断,这又是以获得充分、准确的信息为前提的。但我国粮食信息监测、分析、预警体系还很不健全,不同品种、不同环节的供求和价格信息分散在不同部门,没有形成完整的信息链;国家粮食平衡表制度一直没有建立起来,粮食生产、需求、库存等信息不充分不透明;粮食市场监测预警机制不完善,不能为国家调控提供前瞻性的决策支持。这些问题不仅影响市场预期,也往往影响到粮食调控政策效果。

   健全粮食调控政策体系的思路和建议

   新形势下,要以提高市场经济和开放条件下的粮食调控能力为核心,统筹处理好产量调控、合理储备、适度进口的关系,建立目标明确、边界清晰、操作简便的粮食调控政策体系。

   (一)总体思路

   总的思路是:量能分治,优化储备,内外统筹,综合平衡。即:对产量和产能按照不同的原则治理,产能主要由政府定,通过耕地保护、高标准基本农田建设,确保粮食产能安全;产量主要由市场定,可高可低、可增可减,政府实行宏观指导性调控,保障粮食产量在合理区间波动。改革粮食储备体系,建立以调节储备为主要工具的市场调节机制,通过对储备粮的收购和投放来影响粮食供求。统筹国际国内两个市场,合理掌控粮食进出口的数量和节奏,实现粮食生产、储备、进出口数量合理均衡,总体上实现供需动态平衡。

   (二)政策框架

   新时期粮食调控政策框架包括供给侧调控政策、流通领域调控政策、需求侧调控政策三大部分。

   供给侧调控政策包括产能稳定机制、产量调控机制和进口调控机制。重点是建立健全产量调控机制,可用的政策工具包括建立国家产量调控指导目标制度、编制和定期发布国家粮食供求平衡表、建立正常的轮作休耕制度等。同时,创设对口粮的产量调控政策工具。

   流通领域调控政策包括战略储备轮库和动用机制、调节储备收储和出库机制、监测预警机制和应急管理机制。重点是建立粮食调节储备制度,将其作为调控短期和局部性市场波动的核心政策工具。

   需求侧调控政策包括加工行业管理机制和出口调控机制。重点是建立中性的需求管理政策,减少行政性管制。

   (三)政策建议

   一是健全产能保护政策和激励制度。在我国粮食需求峰值到来之前,要长期保持粮食产能稳定并有序提升,因此粮食产能安全战略要长期坚持。一方面,要落实藏粮于地政策,严格保护耕地,建设粮食生产功能区,开展高标准农田建设和耕地质量提升行动,保证耕地面积不减少,质量有提高。另一方面,要落实好藏粮于技政策,持续推进农业技术进步,特别是种业创新,不断提升粮食生产效率。同时,必须建立产能保护激励制度。可以通过逐步整合生产者补贴政策,制定与粮食产能保护挂钩的补贴制度,以调动各类农业生产主体保护粮食产能。第一步,可合并大豆生产者补贴和玉米生产者补贴,统一为旱地生产补贴。第二步,结合稻谷、小麦最低收购价制度改革,建立口粮生产补贴制度,并实现标准统一。第三步,将旱地生产补贴与口粮生产补贴再合并,统一为粮食产能补贴,并拓展到所有粮食品种,这样既能避免分品种施策的弊端,也有利于生产者实施轮作。粮食产能补贴与粮食产能保护行为挂钩,只在“两区”内实施,生产者耕地只要是用于粮食生产、轮作、暂时性休耕的都可以享受补贴,非粮化的耕地则不能享受。补贴对象为“两区”粮食实际生产者,兼具稳定产能和保障收入的功能。由于目前的生产者补贴实际上已成为普惠制收入补贴,也为这一政策改革奠定了基础。

   二是建立健全国家粮食产量调控机制。主要通过预期管理,对粮食生产进行指导性调控。可考虑建立国家粮食产量调控指导目标制度,综合考虑国内库存、国内生产条件、国际市场情况,分析提出年度和中期(未来3年)国家年度产量调控目标(区间值),引导市场预期,变纯粹被动应急为相对主动调控。同时,由国家粮食主管部门牵头,滚动编制年度和季度国家粮食平衡表,及时公布国内粮食生产、库存、进出口、需求等数据,稳定市场预期。完善耕地轮作休耕制度,将其作为调控国家粮食生产的重要政策工具,通过年度轮作休耕面积的变化来影响粮食产能利用率,使粮食产量在合理区间波动。产量调控政策具有相机抉择性质,需要根据具体情况决定如何实施,如在国家粮食供求关系较为宽松、国际粮食价格较低时,可增加轮作休耕耕地面积,反之则减少。

   三是创设新的口粮产量调控政策工具。按照“价补分离”的原则对稻谷小麦托市收储政策进行根本性改革,实施“生产者补贴+成本价托市收购”制度。一方面,按照“价补分离”思路,取消最低收购价制度,对“两区”内农民种植水稻和小麦发放生产者补贴(未来过渡到粮食产能补贴),以保证农民的基本收益,也能稳定产能。另一方面,鉴于口粮的重要性,建立“按成本价临时性托市收购”制度,作为政府调控口粮产量的底线手段。在口粮产量可能出现较大滑坡时,启动临时性托市收购政策,产量回升时取消。

   四是改革粮食储备管理机制。在粮食购销高度分散化、市场化的背景下,粮食储备将是政府调控市场的主要方式。为解决政府储备的稳定性和市场调控的随机性之间的矛盾,可考虑将现行的政府储备划分为战略储备和调节储备。战略储备由目前的中央储备构成,规模、功能、管理体制不变。调节储备可在目前地方储备(包括应急储备)的基础上建立,是政府应对局部性、短时间市场波动的主要政策工具。对调节储备可建立“中央统筹,地方管理,区域联动”的运行机制,中央对储备规模、标准、收储和动用程序、经费奖补方式等作出统一规定,具体收储和动用由地方政府负责。利用国家粮食竞价销售平台,建立相邻地区之间的调控联动机制。具体可先行试点,取得经验后再推开。对调节储备规模,应结合粮食生产、贸易等情况实行动态管理,并和战略储备、企业商业储备规模保持合理比例。在常规年份,总体储备规模(战略储备、调节储备和商业储备)可设定为一个生产周期(半年左右)的全国年消费量。

   五是完善进出口调控政策。对于国内产需缺口较大的农产品,要建立稳定进口的调节机制,包括定期发布国内生产、进口、库存、消费等信息,有效引导国际市场预期;按照“透明和可预测”的原则,进一步完善进口关税配额管理制度。也要健全产业损害预警系统、快速反应机制和贸易救济机制,能有效应对贸易摩擦。同时,加快建设全面、连续、及时的全球粮食市场信息监测与预警体系,跟踪分析和评估主要国家农业政策、主要货币汇率走势、气候变化、国际游资动向等对国际粮食价格的影响,分析全球主要粮食品种价格走势,为国家粮食调控提供决策支撑。

   六是实施中性的需求管理政策。逐步清理取消对粮食深加工行业的各项补贴、市场准入限制等政策,主要运用环境监管、安全监管等社会性管制措施进行管理,控制高能耗、高污染、不安全的粮食深加工行业发展。对于工业酒精、燃料乙醇等非食物生产行业,不鼓励,不限制,但必须让环境成本和安全成本内化(即价格充分反映了环境、安全等综合成本),由市场决定行业发展。

作者:365bet手机版网址农村经济研究部副部长、研究员 金三林 来源:《中国经济时报》2018年10月30日 
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